Способно ли общество влиять на госзакупки?
Какие нарушения в госзакупках чаще всего выявляют общественные контролеры? С какими проблемами сталкиваются они в регионах, и на каком этапе закупки общественный контроль наиболее эффективен? Эти и другие вопросы обсудили представители общественности и органов власти с экспертами в рамках второй Школы общественного контролера, которая прошла в Высшей школе экономики 29 сентября.
С момента законодательного закрепления общественного контроля за госзаказом в контрактной системе прошло девять месяцев. Общественные организации все активнее стремятся участвовать в контроле за закупками. Так, со слов первого проректора Высшей школы экономики Александра Шамрина, уже по итогам 9 месяцев можно увидеть, что новый институт общественных контролеров развивается, есть практическая реализация на местах, есть успехи, но и определенные проблемы.
«В начале года, когда мы начали работу по стимулированию общественного контроля госзакупок, – рассказал Александр Шамрин, – стало очевидно, что ландшафт общественного контроля на территории Российской Федерации весьма неоднородный. Можно наблюдать редкие очаги сформировавшихся структур общественного контроля госзакупок».
Как выяснили эксперты ВШЭ в рамках проведенного мониторинга общественного контроля госзакупок, качество осуществления общественного контроля вовсе не низкое, как ранее любили утверждать участники закупок и заказчики, и существует большой потенциал для развития в данной сфере – более половины жалоб общественников, поданных в ФАС с начала этого года, были признаны обоснованными. Это говорит о том, что институт общественного контроля госзаказа начинает работать и приносить полезный результат и обществу, и государству в виде обнаруженных нарушений, аннулированных незаконных контрактов, отмененных необоснованных мероприятий, корректировок планируемых закупок.
«С другой стороны, нет задачи все отменить, – отметил Александр Шамрин, – Есть задача создать систему обратной связи для государства, которая позволяет осуществлять закупки максимально эффективно, чтобы были обеспечены конкурентные условия проведения торгов, и чтобы контракты исполнялись».
Проблема активизации общественного контроля в области госзакупок, прежде всего, решается изнутри: само общество, сформировав потребность в развитии института общественного контроля госзакупок, начало развивать данную сферу. И в госзаказе мы видим пример того редкого случая, когда общественный институт закрепляется на законодательном уровне уже после того, как он появился в жизни.
В то же время попытки развивать и упорядочить общественные институты «сверху», создавать для них определенное правовое поле государством все-таки предпринимаются. Так, в июле был принят закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (212-ФЗ), который охватывает всю сферу общественного контроля.
И сразу эксперты обратили внимание на противоречие, которое возникло между Законом об основах общественного контроля и правилами регулирования контрактной системы. В соответствии с Федеральным законом 212-ФЗ общественный контроль осуществляют только специальные субъекты. Среди них: Общественная палата России и общественные палаты субъектов РФ и муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных и исполнительных органах власти субъектов РФ. Тогда как в контрактной системе общественным контролем могут заниматься различные общественные организации и даже простые граждане, и объединение их под началом какой-либо одной организации не требуется.
«Мы постараемся найти выход из данной ситуации. В контрактной системе институт общественного контроля уже сформирован, работает и есть положительная практика. Поэтому общественный контроль госзакупок нужно осуществлять в соответствии с нормами 44 Федерального закона, – сказала председатель Комиссии по общественному контролю, общественной экспертизе и взаимодействию с общественными советами Общественной палаты России Лидия Михеева, – Пока такого толкования придерживаются все, и мы обязательно будем подготавливать и разъяснять эту правовую коллизию, а также, надеюсь, заручимся поддержкой разработчиков 44-ФЗ – Минэкономразвития России».
С точки зрения Минэкономразвития России, самая острая проблема в системе госзаказа сейчас – это не покупка золотых унитазов и дорогих машин. Такие случаи, безусловно, бывают, но они сразу становятся объектом внимания общественности и средств массовой информации. Основная проблема состоит в том, что зачастую закупками занимаются люди, которые не являются специалистами в сфере закупок, тогда как профессионализм заказчика является одним из основных принципов контрактной системы.
«Закупками должны заниматься профессионалы, и только. А мы видим, что примерно две трети заказчиков – маленькие бюджетные учреждения, преимущественно образовательные: детские сады и школы, – поделился заместитель начальника отдела анализа и мониторинга Департамента развития контрактной системы Минэкономразвития России Алексей Бекташев. – Как правило, у таких заказчиков нет освобожденных работников, занимающихся только закупками. И так получается, что закупочной деятельностью в России занимают различные работники бюджетных учреждений: юристы, бухгалтеры и даже учителя, воспитатели детских садов и повара. Так о каком профессионализме тут может идти речь?».
Действительно, закон о контрактной системе создал достаточно обширную систему контроля за закупочной деятельностью, включив в нее Казначейство России и органы внутреннего государственного и муниципального финансового контроля. И конечно общественных контролеров, которые, как показывает практика, чаще всего предпочитают обращаться и подавать жалобы на найденные нарушения в процедурах закупок в Федеральную Антимонопольную службу. Причем сроки рассмотрения жалоб и обращений, поступающих в ФАС России и ее территориальные органы от общественных организаций, достаточно сжатые – всего 5 дней.
Поэтому должными знаниями контрактной системы должен обладать не только заказчик.
Со слов представителя ФАС России Родиона Фарстова, большая часть осуществленных закупок приходится на стройку: дорог, больниц, детских садов и иных объектов. И это объемные, непростые закупки. Рассмотреть такую объемную закупку в рамках одного обращения в контролирующий орган достаточно проблематично. И здесь крайне важен не только профессионализм со стороны контролирующего органа, но и способность заявителя изложить все доводы, которые подтверждают возможные нарушения со стороны заказчика или аукционной комиссии, контрактной службы.
При этом активисты общественного контроля отмечают, что если в Москве и в центральном аппарате ФАС практика рассмотрения жалоб и обращений общественников единообразна, то в регионах принимаются порой совершенно противоположные решения по абсолютно идентичным вопросам.
Тем не менее, взаимодействие общественных контролеров именно с Федеральной антимонопольной службой становится наиболее успешным.
«За девять месяцев 2014 года в сотрудничестве с антимонопольной службой в Москве и в регионах нами было отменено 102 госзакупки на сумму более 17 млрд. рублей, устранено нарушений 188 госзакупках на сумму более 144 млрд. рублей», – рассказал председатель Координационного совета Общероссийской общественной организации "Безопасное Отечество" Виталий Зарудин.
Самые распространенные нарушения, которые выявили активисты Безопасного Отечества в ходе общественного контроля закупок – незаконное начало выполнения работ или поставки товаров еще до проведения процедуры закупки. Этот случай достаточно просто выявить, но все равно такие нарушения встречаются достаточно часто. Следующий распространенный случай нарушений – неверный способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Как правило, такие нарушения можно найти в «строительных» закупках, когда несложные строительно-монтажные работы заказчик пытается преподнести как технологически сложные и провести конкурс с ограниченным участием.
«Здесь прозвучала фраза, что иногда общественные контролеры отменяют закупку, потом местные жители начинают возмущаться, почему объект не построен, – подчеркнул Виталий Зарудин. – Мне, честно говоря, не понятно, почему претензии предъявляются к общественным контролерам? Но куда же чиновники смотрели, когда они вместо того, чтобы проводить в начале года, проводят закупку в середине или в конце года. Куда же они смотрели, когда допускали нарушения в документации?».
Среди других распространенных нарушений в закупках: публикация документации о закупке не в полном объеме, объединение в одну закупку не связанных между собой товаров (работ, услуг), нарушение правил оценки заявок.
Для желающих заниматься общественным контролем в настоящий момент существует возможность частично автоматизировать этот процесс. Огромное количество нарушений, сроков, результатов исполнения контрактов легко отслеживаются через автоматизированные системы, по результатам анализа официально опубликованных данных.
Именно для этого был разработан проект «Госзатраты», о котором директор НП "Информационная культура" Иван Бегтин подробно рассказал на семинаре Школы общественного контролера. По его словам, цель проекта — сделать общественный контроль удобным за счет максимально оперативного поиска информации, и журналисты уже давно ощутили всю полезность ресурса – статьи о найденных в «Госзатратах» дорогих или необоснованных закупках регулярно «всплывают» в прессе. Осталось общественным контролерам научиться анализировать данные «оптом». А уж тогда можно бороться не только с симптомами – нарушениями в процедурах закупок, но и с первопричинами этих нарушений: выявлять аффилированность заказчика с поставщиком, картельные сговоры, определять случаи, когда, например, пять организаций «контролируют» одну область закупок того или иного объекта.
«Вот мы сделали анализ по фармацевтике и у нас выходит, что примерно десять компаний контролируют половину российского рынка фармацевтики, – поделился Иван Бегтин, – А если мы посмотрим по регионам, то встречаются ситуации, когда одна компания контролирует 70% всего рынка поставки лекарств. Может, они конкурентным образом выигрывают, но почему они выигрывают все?».
В заключительной части мероприятия участники Школы общественного контролера госзакупок и эксперты Высшей школы экономики обсудили региональные практики обжалования представителями общественности закупок и случаи общественного обсуждения отдельных категорий закупок, а также прослушали обучающие доклады по основным аспектам контрактной системы.
Слушатели, среди которых были представители общественных организаций и активисты из различных регионов страны, отметили большую важность проводимого на площадке Высшей школы экономики обучения. Многие смогли пообщаться со своими коллегами из других регионов страны и обменяться опытом проведения общественного обсуждения и контроля госзакупок.
Видео
2-я Школа общественного контролера госзакупок