Результаты опроса ВШЭ об информационном обеспечении контрактной системы

14% участников ежегодного опроса ВШЭ отметили, что с переходом с официального сайта на ЕИС проведение закупочных процедур стало менее удобно. В 2017 году этот показатель составил уже 26%. 
87% участников ежегодного опроса ВШЭ отметили, что регламентные работы на ЕИС препятствуют их работе. 
В 2017 году этот показатель составил уже 90%. 
Публикуем результаты опроса ВШЭ об информационном обеспечении контрактной системы.

В Федеральном законе № 44-ФЗ ключевая роль отведена единой информационной системе в сфере закупок (далее также – ЕИС, ЕИС КС). ЕИС должна стать системообразующим началом всей контрактной системы с возможностью поэтапного перехода всех закупочных процедур в электронную форму, а также призвана служить первоисточником, содержащим информацию обо всех закупках в масштабах страны.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона № 44-ФЗ ЕИС обеспечивает, в том числе, формирование, обработку, хранение и предоставление данных (в том числе автоматизировано) участникам контрактной системы; контроль за соблюдением закона при планировании и осуществлении закупок; подачу заявок на определении поставщика в форме электронного документа. При этом вся информация, содержащаяся в ЕИС, является общедоступной и предоставляется безвозмездно, а также размещается на официальном сайте ЕИС интернете. Субъектам РФ и муниципальным образованиям предоставлена возможность создавать собственные региональные и муниципальные информационные системы в сфере закупок (далее – РМИС), интегрированные с ЕИС. С 1 января 2016 года ЕИС КС была введена в эксплуатацию. Однако анализ выявил, что кроме смены дизайна первой страницы, существенных изменений не произошло.
Наряду с глобальными сбоями в системе в конце 2016 – начале 2017 года, которые были связаны с введением казначейского контроля, отметим положительные сдвиги, которые произошли начиная с 1 января 2017 года. Так, например, появилась давно ожидаемая интеграция личного кабинета ЕИС КС с личным кабинетом в подсистеме управления закупками в системе Электронный бюджет. Постепенно решается проблема интеграции бюджетного и закупочного процессов, прежде всего, за счет организации взаимодействия информационных систем управления бюджетным планированием органов власти с официальным сайтом. 
В то же время, наиболее существенные элементы, которые позволяли бы назвать используемую информационную систему единой информационной системой, в настоящее время отсутствуют. 
Так, анализ общедоступной информации, размещенной на официальном сайте, технологической (эксплуатационной) документации официального сайта, сервисов официального сайта показал, что проблемы, которые были свойственны Официальному сайту и ради решения которых и был задуман и профинансирован из федерального бюджета проект по созданию ЕИС КС, продолжают проявляться в полной мере. Среди них можно отметить следующие проблемы, которые регистрируются с 2014 года:
Отсутствие единства технологического цикла закупочной деятельности: в настоящий момент пока невозможно в несколько кликов, с минимальными временными затратами, отследить конкретную закупку с момента включения ее в план закупок/план-график закупок до момента исполнения контракта (нет сквозного процесса по переходу из документа в документ по циклу работы заказчика).
Отсутствие интеграции закупочного процесса с реализацией госпрограмм. В технических требованиях на создание ЕИС и развитие подсистемы Управления закупками не предусмотрено взаимодействие с информационными системами управления государственными программами, в частности, с автоматизированной информационной системой «Государственные программы», ответственным за ведение которой является Минэкономразвития России, что порождает ряд проблем:
1) закупки формируются независимо от сроков реализации мероприятий госпрограмм и их ожидаемых результатов;
2) нет контроля над соответствием плана закупок государственным программам, а также детальным планам-графикам (в части соответствия объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных на осуществление закупок по основным мероприятиям, мероприятиям ФЦП, мероприятиям, выделенным в рамках основных мероприятий);
3) отсутствует возможность учета результатов исполнения плана закупок на текущий год при формировании детального плана-графика реализации государственной программы на очередной год и плановый период;
4) мониторинг реализации государственных программ слабо связан с мониторингом хода реализации закупок. Необходимо дважды вводить аналогичную информацию об объемах контрактации в разрезе мероприятий детального плана-графика;
5) отсутствует возможность оценки отклонений в реализации государственных программ (как в отношении достигаемых результатов, так и в отношении показателей) на основе данных о закупках.
Поисковые возможности ЕИС КС продолжают оставаться существенно ограниченными. Для ЕИС КС продолжат быть существенными проблема неудобного сервиса поиска информации по закупкам, не реализован сервисы интеллектуального поиска информации на официальном сайте. Например, при изменении падежа или числа ключевого слова в поисковом запросе сайт выдает совершенно разные результаты. Это также не позволяет использовать официальный сайт как достоверный источник получения информации о различных институтах контрактной системы и практике осуществления закупок в целом.
Сохраняется дефицит аналитических способностей ЕИС КС. В частности, система не дает развернутой статистики по расторгнутым контрактам – по основаниям расторжения контракта (по соглашению сторон, односторонний отказ заказчика, односторонний отказ поставщика, в судебном или досудебном порядке), создает существенные сложности для тех, кто решает задачу поиска заключенных контрактов. Нет возможности осуществить поиск контракта по его номеру, не предусматривает возможности собрать агрегированные статистические данные о проведении экспертизы результатов исполнения контракта (экспертиза проведена самостоятельно заказчиком или с привлечением экспертов, экспертных организаций; каковы результаты экспертизы - принятии решения о приемке или об отказе в приемке результатов исполнения контракта), не позволяет отследить реализацию принципа стимулирования инноваций, предусмотренного ст. 10 Федерального закона № 44-ФЗ. Средствами официального сайта невозможно автоматизировано определить: является ли планируемая или осуществляемая закупка инновационной и реализована ли запланированная закупка инновационного объекта.
Технические проблемы существенно выросли по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, а именно: в связи с постоянным проведением регламентных работ официальный сайт недоступен во многих регионах страны в рабочее на соответствующей части территории РФ время, а также низкая производительность официального сайта. Например, в пиковые часы нагрузки при использовании сервиса поиска по официальному сайту идет долгая обработка запроса, после которого появляется сообщение о том, что сайт временно недоступен. Технические проблемы усугубляются, с одной стороны, резким ухудшением качества работы горячей линии (об этом немного ниже в настоящей главе), а, с другой стороны- отказом Федерального казначейства публиковать независимые индикаторы работоспособности ЕИС, такие, как данные ЯндексМетрики.
Проблемы, указанные выше, сохраняются вот уже третий год. Более того, доля респондентов, которые считают, что в связи с переходом с Официального сайта на ЕИС КС проведение закупочных процедур стало менее удобно выросло почти в два раза в сравнении с аналогичным показателем за прошлый год, и составило 26%. Данное изменение произошло за счет сокращения доли тех, кто годом ранее не чувствовал разницы между ООСом и ЕИСом.
При этом, доля тех, кто видит позитивные изменения в работе ЕИС сохранилось в пределах 15% отметки: доля скептиков превысила долю оптимистов.
Судя по сопоставлению данных опроса 2016 и 2017 года, резко изменилась и оценка респондентами негативного эффекта от регламентных работы на ЕИС. Регламентные работы на Официальном сайте ЕИС продолжают существенно затруднять пользователям осуществлять поиск закупок, а представителям заказчика – выполнять свои обязанности по размещению заказа. Результаты исследования показали, что и после перехода на ЕИС КС регламентные сроки обслуживания системы продолжают оставаться проблемой. 
Почти 40% респондентов проблема регламентных работ беспокоит всегда или часто, а еще половину – иногда.
Отметим, что по сравнению с 2016 годом почти в два раза выросла доля респондентов, которым приходилось часто отказываться от процедур, вносить в них изменений, нарушать сроки закупочных процедур из за неработоспособности ЕИС.
Отдельный блок вопросов был посвящен работе горячей линии ЕИС, поскольку она является инфраструктурным элементом поддержки деятельности заказчиков. Именно горячая линия является «лицом» информационной системы для заказчиков, непосредственно работающих «на земле». 
Только 14% респондентов удается дозвониться в первые 15 минут (в 2016 году эта доля была равна 24%). Более часа времени тратят на дозвон 40% респондентов (рост почти в 4 раза в сравнении с аналогичным показателем за 2016 год). 
Дозвонится на горячую линию три четверти опрошенных могут только минимум, с третьего раза. 
С первого раза ответы получили только 34% опрошенных (годом ранее этот показатель составил 43% опрошенных). Если в 2016 году каждый третий респондент указал, что ответ на поставленный вопрос он может получить только с третьего раза, то теперь этот показатель увеличился на 11% и приближается к отметке 50%. 
Анкета содержала также общий вопрос об удовлетворенности работой горячей линии. Всегда удовлетворительные ответы получал лишь каждый десятый респондент. Больше всего тех, кто выбрал вариант ответа «иногда». В сравнении в 2016 году резко выросла доля респондентов, которые так и не получили ответ на свой вопрос (с 5% до 17%).
Отметим также, что в ходе обследования выявилась проблема разных ответов, которые ответственные работники горячей линии предоставляли на одинаковые опросы –38% респондентов иногда сталкивались с ситуацией, а 10% - часто сталкивались с такой ситуацией, когда на один и тот же вопрос они получали разные ответы в разное время. Отметим, что существенно подросла доля респондентов, которая не сталкивалась с такой ситуацией (возможно за счет роста доля респондентов, которые не получили ответ вообще).
Как в 2016, так и в 2017 годах, подавляющее большинство респондентов предлагают в качестве меры, которая сможет оптимизировать работу горячей линии, внедрение голосового меню, которое позволит соединить с нужным специалистом. Кроме того, в среде респондентов весьма популярна такая мера, как присвоение регистрационных номеров каждому обращению. Наименее популярны такие механизмы, как онлайн статистика оценки качества работы горячей линии и запись разговоров. Отметим, что существенно вырос спрос на такую меру, как запись разговоров.
Если в 2016 году большинство респондентов (67%) указали на дефицит аналитических способностей единой информационной системы, то в 2017 году приверженцев такой позиции осталось 54%. Только 22% в 2016 году и 35% в 2017 году считают, что аналитического функционала достаточно.
Таким образом, текущий недостаток в аналитической информации продолжает закрываться на основе приобретения за бюджетные средства аналитических данных у коммерческих поставщиков (рынок за 2015 г., по экспертным оценкам, превышает 250 млн. рублей).
Исследование позволило выявить области, в которых дефицит аналитических данных наиболее существенен:
- общие данные о закупках заказчика и его подведомственных организаций;
- аналитические данные, необходимые для расчета начальных (максимальных) цен государственных (муниципальных) контрактов;
- аналитические данные, необходимые для выбора способа определения поставщика;
- аналитические данные о результатах исполнения государственных (муниципальных) контрактов.
Для проведения сравнительной оценки работы с различными компонентами ЕИС КС, анкета содержала вопрос, «Удобно ли реализованы в ЕИС следующие рассматриваемые функции?». 
Отметим, что по большинству позиций удовлетворенность пользователей за год существенно выросла. Судя по оценкам удобства различных функций ЕИС КС, наиболее проработанным является функционал, который существовал еще в рамках Официального сайта: такой, как публикация извещений и документации о закупках, а также публикация протоколов, работа с реестрами – банковских гарантий, контрактов и недобросовестных поставщиков. Наименее удобным, с точки зрения респондентов, продолжает оставаться поисковый функционал, а также функционал, позволяющий интегрировать работу в различных разделах личного кабинета.
Существенный интерес для совершенствования работы ЕИС КС представляют собой свободные ответы респондентов, которые высказывали следующие замечания к работе ЕИС и предложения по ее оптимизации:
В части планирования в ЕИС КС:
- должны вносится первоначальные проекты планов закупок и планов-графиков закупок, после чего работа строится в режиме внесения изменений;
- нет возможности вносить изменения в части цены контракта, необходимо удалять позицию и снова вносить данные;
- нет возможности удаления (исправления) уже созданных строк при обнаружении ошибок после сохранения до опубликования;
- очень неудобный интерфейс заполнения, особенно плана-графика;
- проблемы при заполнении раздела «Особые закупки» (невозможность корректного введения номера закупки), невозможность редактировать ИКЗ даже при внесении изменений в законодательство, невозможность удаления закупки при ошибочном введении сведений.
В части публикации извещения и документации о закупках:
- не доработано создание извещения по образцу;
- нет возможности автоматически заполнять сведения о заказчике, которые неизменны;
- после публикации невозможно найти и распечатать извещение.
В части публикации протоколов, формируемых по результатам работы комиссии по осуществлению закупок:
- не отображается действующая комиссия при формировании протокола, а отражается тестовая комиссия.
В части публикации отчетов / сведений об исполнении контрактов:
- дублирование предоставления отчетности, создание отчета дублирует уже существующие действия заказчика, такие, как перевод контракта в стадию «исполнение завершено»;
- неактуальные отчеты не перемещаются в архив, а продолжают накапливаться;
- некорректная загрузка файлов, ошибки и постоянные «вылеты» из личного кабинета;
- при публикации отчета об исполнении этапа контракта информация не интегрируется с предыдущими отчетами об исполнении этапов данного контракта;
- трудоемкость заполнения в части документов, подтверждающих исполнение контракта.
В части работе с поисковыми инструментами ЕИС:
- нет возможности ставить слова-исключения (например, в случае, если поиск ведется по ремонту (помещений), но при этому не интересует ремонт (автомобилей));
- частое отсутствие информации по связи с планом-графиком.
В части работы с реестром договоров (по 223-ФЗ):
- отсутствует возможность сортировки договоров по исполненным и не исполненным;
- предмет договора можно увидеть, только войдя во вкладку "сведения".
В части работы с реестром контрактов (по 44-ФЗ):
- некорректное формирование реестра контрактов в печатной форме 
- при заполнении информации о поставщике в системе не сохраняются некоторые данные даже по поставщикам, сведения о которых многократно заносились в ЕИС, их приходится каждый раз заносить вручную;
- невозможно изменить тип сведений об исполнении контракта (если в течение года заносится информация о ходе исполнения, а затем контракт расторгается с частичным исполнением, приходится аннулировать сведения и заносить всю информацию заново);
- отсутствие возможности выгрузить весь реестр контрактов, выгружается постранично;
В части работы с реестром недобросовестных поставщиков: 
- перевод реестра недобросовестных поставщик на работу в рамках технологии блокчейн для того, чтобы исключить возможность участия юридического лица, занесенного в реестр в торгах.
Кроме того, в ЕИС должна быть реализована всплывающая функция подсказок для Заказчиков в части соблюдения сроков отдельных операций, а также структурированные типовые формы документации, деклараций поставщиков и иной документации. Для этого необходимо создать место публикации структур документов, утвердить порядок их ведения, обсуждения и доработки.
Таким образом, роль и место ЕИС в контрактной системе продолжает быть размытым. Такое позиционирование идет в прямое противоречие с требованиями законодателя, который отвел информационной системе совершенно другую роль – роль системообразующего начала контрактной системы – своего рода «информационного столпа» всей системы закупок. 
В нынешних реалиях ЕИС, почти полностью лишенная аналитической компоненты, а также связки между различными процессами закупочного цикла даже на пользовательском уровне – на уровне личного кабинета продолжает оставаться хоть и общефедеральной, но всего лишь «доской для объявлений».
Корни этой проблемы нами усматриваются в существенных ошибках при проектировании системы, которой уже на уровне технического задания была отведена роль, которую сложно отличить от роли Общероссийского официального сайта. 
Стоит отметить, что в 2013 г. НИУ ВШЭ для Минэкономразвития России были разработаны концепция и техническое задание на ЕИС. Согласно разработанной концепции и ТЗ ЕИС должна стать самостоятельной системой, в которую будут погружены все процессы, связанные с закупочной деятельности с возможностью полного перехода на электронный документооборот. Однако дальше работа по внедрению указанной концепции не продвинулась.
Полагаем, что без решения указанных вопросов создание ЕИС не продвинется дальше «супер-тонкой» модернизации официального сайта.